Госдума приняла в первом чтении проект федерального бюджета на 2019-2021 годы, внесенный правительством РФ. Профицит объявлен «подушкой безопасности». Только чьей?
Доходы бюджета в 2019 году ожидаются на уровне 19,969 трлн рублей, в 2020 году — 20,219 трлн рублей, в 2021 году — 20,978 трлн рублей. Расходы запланированы в размере 18,037 трлн рублей, 18,994 трлн рублей и 20,026 трлн рублей соответственно.
Таким образом, профицит бюджета в 2019 году составит 1,932 трлн рублей (1,8% ВВП), в 2020 году — 1,224 трлн рублей (1,1% ВВП), в 2021 году — 952 млрд рублей (0,8% ВВП).
В завершение обсуждения законопроекта Председатель ГД Вячеслав Володин напомнил, что все 26 комитетов Государственной Думы детально проработали законопроект. 18 из них внесли предложения по поправкам, которые будут обсуждаться при рассмотрении бюджета во втором чтении.
Он также подчеркнул, что «нам необходимо пересмотреть отношение к парламентскому контролю за исполнением бюджета».
«Учитывая, что бюджет построен по программному принципу и что он обеспечивает реализацию национальных проектов, при оценке конкретных результатов мы должны исходить из тех задач, на решение которых он направлен», — сказал он.
Ожидается, что бюджет 2019 года станет профицитным. Доходы федерального бюджета прогнозируются на уровне 19,969 трлн рублей, расходы – 18,037 трлн рублей. Профицит в 2019 году составит 1,932 трлн рублей, или 1,8% ВВП.
В 2020 году планируется, что доходы будут в объеме 20,219 трлн рублей, расходы — 18,994 трлн рублей. Соответственно, профицит — 1,224 трлн рублей.
В свою очередь, в 2021 году доходы ожидаются на уровне 20,978 трлн рублей, расходы — 20,026 трлн рублей, профицит — 952 млрд рублей (0,8% ВВП).
Предполагается, что ВВП страны в 2019 году достигнет суммы почти 106 трлн рублей, при этом будет расти в 2020 году до 111 трлн рублей, а в 2021 году — до 118, 5 трлн рублей.
Инфляция ожидается в 2019 году на уровне 4,3%, в 2020 году – 3,8 %, в 2021 году – 4,0%.
Среднегодовой курс рубля к доллару США в 2019 году планируется на уровне 63,9 рублей за доллар, в 2020 году — 63,8 рублей, в 2021 году — 64 рубля.
Цена на нефть марки «Юралс» ожидается, что составит в 2019 году 63,4 доллара за баррель, в 2020 году — 59,7 доллара, в 2021 году — 57,9 доллара.
Председатель Комитета по бюджету и налогам Андрей Макаров обращал внимание на рост ненефтегазовых доходов. «Очень важным показателем является то, что в 2019 году предполагаются ненефтегазовые доходы в размере 11,671 трлн рублей, то есть рост по сравнению с тем, что мы предполагали год тому назад, составляет 16,3%. Мы видим, что это преодоление нефтяной зависимости бюджета», — сообщил депутат 29 сентября после внесения проекта в Государственную Думу.
Перед рассмотрением документа в первом чтении, он прошел обсуждение в комитетах, в результате чего все 26 комитетов его поддержали. «При этом 18 комитетов высказали замечания, которые предлагают реализовать при подготовке ко второму чтению или в ходе исполнения федерального бюджета в 2019 году», — говорил Председатель ГД.
Планирование нового бюджета (впервые в постсоветской истории на целых три бурных и непредсказуемых года) проходит в исключительно неблагоприятных условиях. Из всех окружающих нас неопределенностей лишь вектор цен на нефть можно считать более или менее встречающим консенсус в российских и иностранных экономических кругах, констатирует Владимир Рожанковский, LIFA, эксперт «Международного финансового центра».
«Говоря о невозможности прогнозирования санкций, возникает желание расширить эту формулировку до невозможности прогнозирования итогов «торговой войны» США и Китая – особенно после вчерашнего заокеанского опуса о введении санкций против Поднебесной (видимо, как гарнир к «прекрасным» импортным тарифам) за покупку вооружения у России.
Ситуация эта, судя по всему, действительно выходит из-под контроля, и сейчас уже трудно себе представить, при каких обстоятельствах возможна следующая встреча Дональда Трампа с Си Цзиньпином (а ведь совсем недавно мы гадали, при каких обстоятельствах возможна следующая встреча Дональда Трампа с Владимиром Путиным!). Наверное, встреча с китайцами получает какую-то перспективу только в случае устранения этой явной дипломатической ошибки Вашингтона, которую последний вряд ли признает и соответственно на устранение которой он вряд ли пойдет.
Но если прогнозирование в данных условиях на 3 года – это уже большое достижение и столь же большой риск, то прогнозирование президентских национальных проектов в 13 трлн руб. до 2024 г. или на 6 лет – это вообще что-то из области фантастики. Впрочем, не будем зацикливаться на нереализуемости длинных прогнозов, а лучше попытаемся понять ту базовую систему координат, в которой российская экономика будет жить (и пытаться развиваться) в следующем периоде.
Без прогноза цен на нефть и рубля, как известно, бюджет никак не сверстать, поэтому Минэку со товарищи пришлось приоткрыть тайну недавнего пророчества Максима Орешкина о конце периода ослабления отечественной валюты и явить миру сакральные цифры. Максим Орешкин в своем вчерашнем интервью, в частности, сказал, что среди факторов, которые повлияют на российскую экономику, будут главными: рост ставок на финансовом рынке США, финансово-экономический кризис развивающихся стран, а также ожидание дополнительных санкций. Тем не менее он отметил, что эффекты от них в перспективе 3-летнего планирования бюджета будут краткосрочными. Мы с ним согласны, ибо как сказал Гераклит, все течет – все меняется.
Вопрос о том, отменят санкции или нет и какие сферы экономики РФ накроет следующая партия, скорее всего, в перспективе этого периода потеряет былую актуальность. Не то чтобы санкции перестанут кого-либо волновать, просто они станут гораздо более предсказуемыми, и страны-партнеры научатся их превентивно обходить (частично или полностью). Простите мне мой нетривиальный оптимизм, но трудно представить себе, что мыши будут плакать и продолжать колоться о кактус.
Учитывая, что ЦБ в этом драфте планирует покупать валюту (правда, не до конца текущего года) не только для Минфина, но еще и реанимировать ФНБ, легко предположить, что рубль останется слабым. При этом нефть, как уже было отмечено выше, входит в долгосрочный цикл укрепления, что уже на данный момент хорошо видно теми же средствами технического анализа. Фундаментальный анализ свидетельствует о том же.
Что мы в итоге получаем? Читая между строк, можно сделать вывод, что Минфин запланировал на этот срок бюджет слабого рубля и сильной нефти, который априори должен быть в таком случае профицитным (большие доходы – маленькие расходы). Будет ли он профицитным не в проектной документации, а на деле, во многом зависит от глобальных геополитических сценариев, и в итоге это покажет время.
При таком развитии событий право и возможность для Минфина размещать долговые инструменты потребуются лишь для двух вещей: а) увеличения масштабов нацпроектов и создания эффекта мультипликатора (чтобы дожить до лучших времен в условиях максимально возможной деловой активности) и б) поддержания реноме и активного кредитного рейтинга ОФЗ».
Отзыв на проект федерального бюджета на 2019-2021 гг.
Проект Закона о бюджете на 2019 – 2021 годы открывает качественно новый этап
российской бюджетной политики. В предыдущие несколько лет во главу угла ставилось
достижение бюджетной консолидации и сбалансированности бюджета при низких ценах
на нефть, для чего был внедрен новый механизм бюджетного правила. Главное отличие
бюджета на предстоящую трехлетку – появление 12 национальных проектов и
комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры как
инструментов для достижения стратегических целей развития, обозначенных в Указе
Президента РФ № 204 от 7 мая 2018 года.
1. Макроэкономический прогноз
Изменение концепции бюджетной политики, в частности, выражается в том, что в
основу бюджета впервые заложены параметры не консервативного, а целевого
сценария, который предполагает реализацию комплекса мер по повышению темпов
экономического роста. Согласно сценарию, рост ВВП к 2021 г. ускоряется с 1,3-1,8% в
2017-2019 гг. до 3,1% в 2021 г. и до 3,3% в 2023-2024 гг., то есть существенно выше
устоявшихся темпов роста (около 1,5% в год). Такой результат предполагается достичь за
счет опережающего роста инвестиций в основной капитал и эффективной реализации 12
национальных проектов. В беспрецедентно сжатые сроки предполагается добиться
существенных улучшений по целому ряду направлений, чего не удавалось сделать на
протяжении многих лет. Консервативный сценарий отличается лишь менее
благоприятными внешними условиями: более низкими ценами на нефть и темпами роста
мирового ВВП – значительное ускорение роста российской экономики заложено и здесь.
Таким образом, прогноз предполагает безальтернативность полноты и успешности
осуществления не только планируемых мер налогово-бюджетного характера
(фиксация налоговых условий, налоговые послабления при осуществлении
инвестиций и экспорта, нефтегазовый налоговый маневр, создание Фонда развития
и другие), но и комплекса институциональных преобразований, направленных на
улучшение инвестиционного климата, в том числе снижение административного и
силового давления на бизнес.
С учетом сказанного прогноз следует оценить как однозначно требующий
быстрого и резкого повышения эффективности деятельности как государственных
органов, так и участников экономического оборота. Это особенно очевидно в свете
того, что в базовом сценарии примерно двукратное ускорение темпов роста экономики
наблюдается на фоне значительного ухудшения внешних условий. Обычно улучшение
2
условий ведения бизнеса и другие меры стимулирующего характера, если они не
сопровождаются резким смягчением бюджетной или денежно-кредитной политики,
приводят к более плавному улучшению динамики ВВП. Рост мирового ВВП, согласно
прогнозу, замедлится с 3,7% в 2017 г. и 3,9% в 2018 г. до 3,2% в 2024 г. Рост цен на нефть
в реальном выражении на 24-29% в 2017-2018 гг. сменится их снижением на 6% в среднем
в 2019-2024 гг. Между тем рост российской экономики сильно зависит от мирового ВВП,
влияющего на физические объемы российского экспорта, а эффект цен на нефть далеко не
полностью устраняется бюджетным правилом: существенная часть доходов экспортеров
ТЭК и тем более металлургических предприятий этим правилом не затрагивается.
Базовый сценарий прогноза предусматривает повышение инфляции до 3,4% по
итогам 2018 г. и 4,3% в 2019 г., что представляется чрезмерно оптимистичным. Мы
оцениваем уровень инфляции в 2018 году в 3,8-4,2% и более 5,0% в 2019 г. Один только
эффект низкой базы второго полугодия 2017 г. по-видимому приведет к повышению
инфляции по итогам 2018 г. не менее, чем до 3,6%. Если прибавить к этому слабый
урожай, значительное ослабление рубля за последние 6 месяцев (10% по номинальному
эффективному курсу и 18% к доллару), которое ещѐ только частично перешло в
потребительские цены, и подготовку к повышению НДС с 2019 г., то появляется риск
превышения инфляцией уровня 4,0% по итогам года. Аналогично, в 2019 г. эффект
повышения НДС с 18 до 20% в сочетании со слабым рублѐм, повысившейся месячной
инфляцией и ростом инфляционных ожиданий создают риски превышения инфляцией
уровня в 5,0% по итогам года. По состоянию на конец сентября 2018 г. ключевая ставка
составляет 7,5% при прогнозе инфляции на ближайший год в 5,25%, т.е. вследствие роста
3
прогнозируемой инфляции нынешние параметры денежно-кредитной политики стали
соответствовать нейтральной политике (ключевая ставка на уровне инфляции плюс 2-3
п.п.), которая в ближайшей перспективе не приводит к снижению инфляции.
Закладываемая в базовом сценарии траектория цен на нефть не вполне
соответствует последним тенденциям. Нефть в сентябре подорожала до 78 долл./барр.
против 70 долл./барр. в прогнозе, что предполагает корректировку прогнозных значений
как в 2018 г., так и, как минимум, в 2019 г. В 2018 году можно ожидать среднегодовую
цену нефти на уровне 72-73 долл./барр. против 69,6 долл./барр. в прогнозе, хотя это не
столь существенно по сравнению с влиянием изменения котировок цены нефти на прогноз
на 2019 г. Вероятность того, что цены на нефть опустятся с более чем 80 долл./барр. до
предусматриваемых прогнозом 63,4 долл./барр. в среднем в 2019 г. не так высока.
Стоит отметить и то, что использование Минэкономразвития форвардных
кривых для составления прогноза нефтяных цен на 6 лет (и вообще больше, чем на
год) должно быть аргументировано, поскольку обоснованность такого подхода при всех
его преимуществах вызывает вопросы у ряда исследователей1
. Если все же использовать
данный подход, то необходимо учесть, что форвардная кривая, как правило,
сдвигается вместе с изменением текущих котировок. Следовательно, сильное
повышение цен на нефть в сентябре должно привести и к довольно существенному
сдвигу всей прогнозной траектории «вверх».
В прогнозе вызывает некоторые вопросы структура валового накопления в
базовом сценарии. Согласно прогнозу, валовое накопление основного капитала с 2020 г.
растет высокими темпами, что приводит к повышению его доли в ВВП до 27% в 2024 г.
Однако доля изменения запасов в ВВП опускается с 2,2% в 2017 г. и 1,9% в 2018 г. до
0,8% в 2020-2024 гг., хотя ранее этот показатель опускался так сильно только в периоды
кризиса. В среднем же за 2000-2017 гг. доля изменения запасов в ВВП составила около
1,8% и столько же – за период с 2012 г. В прогнозе фигурирует сравнительно небольшое
уменьшение доли изменения запасов в ВВП (-1,2 п.п.), но вклад этого фактора в прирост
реального ВВП в 2019-2024 гг. оценивается в среднем в -0,6 п.п., хотя в долгосрочной
перспективе среднее значение этого показателя должно быть близко к нулю. С учетом
проблемности статистики по запасам и разработки новых подходов к их оценке этим двум
явлениям может найтись какое-то объяснение, но оно должно быть представлено в тексте.
С учетом этих изменений умеренный рост расходов федерального бюджета не
сопровождается существенным изменением их сложившейся структуры с
преобладанием затрат на управление, силовой блок и недофинансированием
расходов на человеческий капитал (Таблица 2). Тем не менее, можно отметить, что
относительный уровень расходов на оборону в 2020-2021 годах возвращается к
показателям 2012 г. Сокращаются относительно ВВП расходы на национальную
экономику и социальную политику. Последнее связано с сокращением трансферта
Пенсионному фонду. Однако в материалах бюджета причины изменения в объеме
трансферта описаны недостаточно подробно. В июне 2018 года было объявлено о
начале с 2019 года реформы, предполагающей поэтапное увеличение пенсионного
возраста и темпов индексации пенсий для нынешних пенсионеров. Эти решения окажут
влияние как на доходную, так и на расходную часть пенсионной системы и
соответственно на размер трансферта из федерального бюджета. Следует отметить, что
преобразования в пенсионной сфере увеличивают потребность в расходах по другим
направлениям, необходимых для смягчения социальных последствий принятых решений.